胡穎廉：新時代國家食品安全戰略若干思考

　　圖1 全球主要國家（地區）消費結構與食品安全狀況關聯度（2015年）資料來源：恩格爾系數數據來自美國農業部網站，http: //www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx;食品質量和安全狀況得分來自上述英國《經濟學人》雜志網站。數據經作者整理。

　　表2廣義食品安全問題分類　　資料來源：John Spink & Douglas Moyer,“Defining the Public Health Threat of Food Fraud”， Journal of Food Science, Vol. 76, Nov 2011, pp.157-163，經作者整理。

　　圖3 2015年全球食源性疾病負擔分布（單位：傷殘調整生命年）　　資料來源：世界衛生組織網站，https://extranet.who.int/ sree/Reports?op=vs&path=/WHO_HQ_Reports/G36/PROD/ EXT/FoodborneDiseaseBurden

　　食品是人類生存和發展的基礎，食品安全旨在保障和促進公眾健康，是健康中國的重要內容，也是“五大公共安全”（社會治安、農產品質量安全、安全生產、防災減災救災、食品藥品安全）重要內容之一，還是供給側結構性改革和高質量發展的切入點。構建食品安全治理體系，有力保障13億人“舌尖上的安全”，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的有機組成部分。

　　黨的十九大報告指出，實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。戰略是具有基礎性、系統性、前瞻性和重構性的整體制度框架，通常以政府公共部門為主體，引入企業、社會組織、消費者等利益相關方，通過若干子系統和政策措施以實現預設目標。根據世界衛生組織（WHO）的定義，食品安全戰略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架。基于國際社會已有實踐并契合國情需要，本研究提出的核心命題是：如何構建新時代中國食品安全戰略？

　　一、戰略起點：我國食品安全形勢和矛盾

　　描述食品安全狀況的基本面，是本文的邏輯起點。進入新時代以來，我國食品安全形勢總體穩定向好，人民群眾飲食安全得到切實保障。2017年，原國家食品藥品監督管理總局在全國范圍內共組織抽檢了23.33萬批次樣品，總體平均抽檢合格率為97.6%，比2014年提高2.9個百分點，在統計上具有顯著性。國際社會評價也印證了這一點，如英國《經濟學人》（The Economist）雜志每年發布《全球食品安全指數報告》（GFSI），近年來中國在“食品質量與安全”方面得分排名在全球40位左右，其中2017年排名第38位，遠高于人均國民生產總值和人均收入70位開外的國際排名。與此同時，我國食品安全也存在一些深層次矛盾。

　　（一）日益增長的消費需求與供給質量不高的矛盾

　　當代公共治理政策議題越來越具有多樣性和相互關聯特征，食品安全同樣深度嵌入經濟社會背景，其本質是社會問題。經驗表明，代表一國消費結構的恩格爾系數（食品支出占消費支出總額比例）與食品安全狀況存在相關性。研究選取權威數據庫，基于不同國家和地區經濟社會發展水平差異，用橫截面數據替代時間序列數據，將2015年全球73個主要國家（地區）恩格爾系數和食品質量安全狀況得分予以標準化處理。進行對數回歸后發現，高水平消費需求與高質量食品供給顯著關聯。當恩格爾系數處于30%~50%之間時，對應的食品安全狀況波動較大。當恩格爾系數小于30%時，其與食品安全狀況的負相關性顯著增強（見圖1）。

　　即便在美國，2013年全美有1750萬家庭（占美國家庭總數14.3%）存在食品不安全問題，其主要的原因是很多家庭缺少足夠收入來購買品質較高、較為安全的食品，特別是那些低收入家庭、單親家庭和有殘障人士的家庭只能購買廉價低質食品，從而推高了食品變質風險。

　　根據《2017年國民經濟和社會發展統計公報》，當前全國恩格爾系數為29.3%，其中農村地區高達31.2%。由此可見，我國食品安全形勢在總體穩定中蘊含著不確定性，處于轉變的重要拐點階段。一方面，低端市場依然廣泛存在，可能誘發企業機會主義行為，必須守住不發生系統性食品安全風險的底線。另一方面，隨著人們對食品種類、安全、營養的需要日益提升，高質量消費需求增長但供給嚴重短缺，在實踐中放大了假冒偽劣、夸大宣傳、輸入型食品安全等問題的嚴重性。尤其是在有機食品、進口食品、新型食品等高端領域，已經出現了相關風險。

　　（二）“大產業”與“弱監管”的矛盾

　　產業是監管的基礎，監管是產業的保障。發達國家經驗表明，強大的食品產業與強大的監管體系互為支撐。食品行業是我國國民經濟支柱產業，2017年全國規模以上食品工業企業主營業務收入11.47萬億元，占全部工業總產值的9.8%，食品行業有6000多萬名從業者和超過2.3億的農民。然而食品產業結構多、小、散、低，企業誠信守法意識不強，產業素質系統性薄弱。在全國1.03億戶市場主體中，有證食品生產經營者約1300萬戶，占比為13%，這還不包括360萬戶“三小”食品生產經營者。在數量如此龐大的食品生產經營者中，絕大部分為10人以下小企業，規模以上食品生產企業僅有3萬余戶。

　　與“大產業”和廣闊地理區域形成鮮明對比的是，我國食品安全監管體系整體薄弱。通過梳理中美兩國食品產業和監管總體情況（見表1），我們發現三方面顯著差距。一是我國每萬人口監管人員比例約為1.8，美國則高達3.6，監管資源基礎不同。二是我國食品經營環節市場主體超過1280萬戶，美國僅105萬戶，監管對象規模存在差異。三是監管機構平均承擔的監管任務，我國遠多于美國。在這種監管資源和監管能力的硬約束下，靜態行政許可和“運動式”專項整治成為主要政策手段。由于“重審批、輕監管”的監管風格導致審管脫節，審批往往在現實中異化為政府對企業的背書和包辦，進而制約日常監督檢查有效性。

　　研究表明，食品安全問題與所在國家和地區城鎮化進程態勢密不可分，在農業人口數量下降到總人口50%以下時集中爆發。由于“從農田到餐桌”的食品產業鏈變長，提高了問題發生概率。同樣基于數據可獲得性，研究用對數回歸分析了2015年全球73個主要國家（地區）城鎮化率與食品質量安全得分的相關性（見圖2），其擬合優度（R2）為0.46。可以看到，城鎮化率超過50%后數據離散度明顯提高，風險波動性增大；超過80%后開始收斂，即不確定性減弱。例如19世紀中期美國北方城市化發展迅速，周邊農村鮮奶供應跟不上大量涌入城市的人口，不法商人通過催乳、摻假手段生產“兒童衛生奶”。最后，終于爆發1858年紐約“泔水奶”事件，導致5.3萬名嬰兒受感染，1年內有近8000名兒童死亡。英國、德國、日本工業化進程中的食品安全問題同樣經歷了類似的過程。

　　我國正處于高速城鎮化進程中，2017年常住人口城鎮化率為58.52%。從這個意義上說，食品安全風險依然高發，食品安全事件容易集中爆發。在農業生產環節，一些地方工業“三廢”違規排放，全國耕地土壤點位超標率高達19.4%。農業投入品使用不當導致內源性污染嚴重，全國每年投放農藥32萬噸，農業塑料薄膜使用量250萬噸，化肥長期不合理過量施用，農藥獸藥殘留和添加劑濫用成為食品安全的最大風險。在食品生產經營環節，基于利益驅動的主觀故意造成的食品違法犯罪問題仍較嚴重。根據《2017年度食品藥品監管統計年報》數據，2016年全國食品藥品監管部門共查處食品案件171221件，貨值金額52620.9萬元，查處無證7741戶，移送司法機關1514件。應當說，我國仍處于食品安全風險隱患凸顯和食品安全事件高發期，食品安全形勢依然嚴峻。

　　二、戰略構想：食品安全基礎理論和實踐

　　在傳統農業社會，食品生產具有家庭和本地化特征，食品安全主要表現為衛生清潔、食物中毒等個體問題。20世紀初，隨著食品工業化生產和國內統一市場形成，西方國家開始從政策層面關注不特定多數人的食品安全。如美國國會于1906年通過《純潔食品和藥品法》，促進產業利益和公眾健康雙贏，合作優化了轉型年代國家與社會關系。上世紀90年代以來，食品生產和銷售集中度在全球化背景中進一步提升，食品供應鏈日益國際化，美國沙門氏菌（Salmonellosis）、歐 洲 瘋 牛 病（BSE）、我 國 三 聚 氰 胺（Melamine）等事件具有跨國界特征，食品安全成為必須由各國協作應對的全球公共衛生問題。可以說，食品安全屬性經歷了個體安全—群體安全—非傳統國家安全的歷史演變。也正因如此，我們有必要從歷史和國際視角提出食品安全戰略構想。

　　食品安全是世界性難題，發展中國家和發達國家都無法獨善其身。由于發展階段差異，各國面臨的食品安全問題主要類型不同，這種多樣性加劇了全球食品安全治理矛盾。美國學者斯賓克等人根據主觀動因和目標結果兩個維度，將廣義食品安全問題細分為四種類型（見表2）。這種細化的分類有助于我們深入比較各國食品安全問題的差異。

　　如果分區域看，撒哈拉沙漠以南非洲地區等最不發達國家（Least developed countries）的經濟社會發展水平較低，食品安全問題主要來自新鮮食物腐爛變質、不潔凈的街頭食品以及生產力落后，屬于傳統的食品衛生和食品質量問題。處于高速工業化進程中的新興經濟體（Emerging economies），其面臨的食品安全問題多源自化學投入品過度使用和環境惡化帶來的污染，總體屬于食品欺詐。歐美發達國家逐漸步入后工業化社會，消費者則更關注食品新原料、新品種、新工藝帶來的不確定安全風險，如轉基因食品、新資源食品。當然，各國都面臨微生物污染、重金屬超標等真正意義上的食品安全問題。此外在“9·11”事件后，美國政府開始考慮食品供應鏈遭受恐怖襲擊的可能性，例如恐怖分子向牛奶罐裝車投毒以造成大面積社會恐慌。隨著食品防護等問題被提上政策議程，美國國會擴展了監管部門在進口食品監管、食品防護、食品供應等方面的職權。

　　根據這一框架并考慮現實差異，我們對前述2017年全國食品安全監督抽檢情況進行計算和分類識別。在全部5.6萬批次不合格樣品中，狹義食品安全（微生物污染超標、農藥獸藥禁用及殘留不符合標準、重金屬污染超標）占50.3%；食品欺詐（食品添加劑超范圍、超限量使用）占23.9%；食品質量（質量指標不符合標準）占19.9%；食品防護的數據尚不可及，但基本可用刑事犯罪中的投毒罪替代。這不僅有助于我們準確界定食品安全問題類型，也為政策實踐中監督檢查、抽檢、應急處置等監管力量配置與風險分布的結構性匹配提供了基礎依據。

　　（二）全球食品安全區域分布與中國表現

　　正如環境污染程度的不同在本質上源于發達國家與發展中國家權力和財富分配不均，食品安全同樣面臨全球區域間不均衡。由于大部分食品安全問題最終表現為食物中致病因子進入人體造成的健康危害，因此由摻假、化學污染、生物病原體導致的食源性疾病（foodborne disease）成為衡量食品安全狀況的重要指標。

　　上世紀末，隨著全球食品生產物流消費模式的轉變，食源性疾病在各國頻繁爆發，并迅速跨國界傳播，不同程度引發全球食品安全危機。世界衛生組織《全球食源性疾病負擔估算報告》顯示：2015年全球有6億人口因食用受污染的食物而生病，由此造成42萬人死亡，其中5歲以下兒童有12.5萬人。在每10萬名傷殘調整生命年中（是指從發病到死亡所損失的全部健康生命年，英文簡稱DALYs），北美、日本、歐盟等發達國家和地區因食源性疾病損失總體低于50。這一數值在東南亞和中南美洲大部分國家約為300，一些南亞國家為600左右，許多非洲國家則高達1000以上（見圖3）。可見全球食品安全狀況具有明顯的區域性差異，且呈現連片聚集效應。

　　各國對自身食源性疾病狀況開展了更為細致的評估。美國疾病預防與控制中心最新統計數據顯示，每年有4800萬美國人患食源性疾病，其中12.8萬人需住院接受治療，約3000人最終死亡，導致巨大經濟損失。發展中國家情況顯然更加嚴峻。根據世界衛生組織上述估算，我國食源性疾病負擔為293/10萬傷殘調整生命年，總體處于全球中游水平。監管部門統計數據表明，2015年全國通過突發公共衛生事件管理信息系統收到的食物中毒類突發公共衛生事件報告169起，中毒5926人，死亡121人。實際情況則更為復雜，陳君石院士等權威專家提出，我國有95%以上食源性疾病被漏報，上述數據僅是冰山一角。

　　（三）新時代食品安全重大風險識別和成因研判

　　在梳理歷史和開展比較的基礎上，我們需要聚焦當下中國。中國特色社會主義已經進入新時代，隨著社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。具體到食品安全領域，則是需求、供給和監管之間的結構性不匹配凸顯。除了前述農業方面源污染、利益驅動行為、消費者食品安全知識缺失等老話題外，新風險亦不斷涌現。

　　一是消費結構多元化。2017年60周歲及以上人口占全國總人口比重為17.3%，同時“全面二孩”政策推行，人口老齡化與“嬰兒潮”趨勢并存。隨著人口結構深刻變化，市場對保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉等特殊食品的數量、種類和品質提出更高要求。其中僅保健食品年產值就超過3000億元，并保持較高復合增長率（CAGR）。基于特定消費群體和功能用途，特殊食品對審評水平和監管能力提出較高要求。普通食品消費結構同樣呈現兩極化趨勢，食品安全標準、認證認可、監督執法都面臨全新課題。例如受資本市場青睞的茶飲、輕食、全營養食品等新型品種，其相應安全標準和生產工藝規范均缺失。根據作者從2018年全國食品安全宣傳周啟動儀式上獲取的數據，我國每年有70多億份外賣，銷售額高達2000億元，但其中的60%屬于低端餐飲。在城鄉二元社會結構下，農村地區食品消費水平整體偏低，容易誘發企業機會主義行為。尤其是農村3046萬絕對貧困人口的食品安全風險脆弱性較高，成為脫貧攻堅的不確定因素。

　　二是產業基礎系統性薄弱。相比發達國家集中生產和有序流通的食品產業鏈條，我國食品產業呈現“供需兩頭大、中間流通散”的格局。需求決定供給，在消費升級和產業轉型過程中，食品數量充足、質量安全、營養健康的多層次消費需求與產業基礎系統性薄弱的不協調性凸顯。傳統渠道與新業態并存，內生原發型隱患與輸入型風險并存，產業集中化和專業化趨勢并存。尤其是第三方平臺、共享經濟、微商、科工貿縱向一體化等新業態蓬勃興起，必然伴生新的不確定風險。以輸入型食品安全風險為例，美國已經有約50%的新鮮水果、20%的新鮮蔬菜以及80%的海鮮來自國外。近年來我國食品跨境電商銷售額同樣激增，而國內產業供給不足給走私凍肉提供了巨大市場空間，必須審慎對待食品全球產業鏈。

　　三是監管體制適應性有待提高。在世界上國土面積超過200萬平方公里的大國中，我國是唯一采取單一制結構形式的國家，廣闊的治理邊界考驗著監管執法有效性。1998年國務院機構改革以來，食品安全監管體制幾經變遷，總體經歷了從“垂直分段”到“屬地綜合”的轉變。2018年黨和國家機構改革整合工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局等職能，組建國家市場監督管理總局，實行消費品市場統一監管。機構改革的本質，是適應于新時代市場環境的監管權責結構權威性再分配。屬地管理和綜合執法有利于改變破碎化機構格局，加大監管資源動員力度，借助地方政府組織架構和工作網絡，通過“人海戰術”開展監督檢查，排查并消除點多面廣的食品安全風險點。然而，該體制在提升監管專業性、打破地方保護、助推新經濟體系構建等方面的作用尚存爭議。

　　三、戰略任務：大市場、大監管、大治理

　　食品是一種特殊商品，其遵循一般市場規律，同時兼具市場秩序和公共安全雙重屬性。市場的基本關系是供給和需求，理想狀態是形成優勝劣汰的質量發展市場機制。由于信息不對稱、外部性、公共產品等因素，食品市場存在較嚴重的失靈現象，需要監管加以糾正。作為市場的供給側，食品產業成為監管的對象和基礎。然而以許可、檢查、處罰為主要政策工具的線性監管模式，難以適應新時代食品產業大規模、高質量、差異化等特征，基于福特主義的監管在面臨中國的廣大非標準化的環境下不可避免地失靈。只有超越監管看安全，以產管并重為理念重構市場嵌入型食品安全監管體系，才能實現從監管到治理的范式轉變，不斷提高人民群眾安全感、獲得感、幸福感。這就構成了“食品—市場—監管—產業—治理”的邏輯關聯。

　　國內外既有理論研究和政策實踐也為我們提供了啟示。例如2011年《美國食品安全現代法案》（FSMA）明確提出預防、控制、響應三大原則，主張從風險評估、風險管理、風險溝通三方面降低食品全生命周期風險。又如歐盟食品安全局（EFSA）在成立之初就構建起“個人—企業—政府—超國家”的多層級治理模式。日本“食育推進基本計劃”則強調統籌厚生勞動省、農林水產省等部門監管職能，提升國民食品安全和營養水平。世界銀行則提出將人力資本、基礎設施、管理體系和制度規范作為一國食品安全管理能力的四大要素。結合上述文獻，本研究提出“大市場、大監管、大產業、大治理”框架思路，以統一食品市場、優化政府監管、促進高質量發展、協同社會治理為重點，配以法規、投入、人才等措施，構建新時代食品安全戰略“四梁八柱”的頂層設計（見圖4）。接下來著重對大市場、大監管、大治理三大體系加以闡述，特別是這些體系在新的監管體制和市場環境下展現的新特征。

　　第一，統一開放競爭有序的現代化市場體系。現代市場是包含產品服務、信息信用、交易要素在內的綜合體系。大市場語境下的食品安全，需要抓住市場體系這一關鍵，從關注主體資質、行為合規、產品質量的傳統模式，轉變為以信息信用為基礎的新型機制。首先，貫通生產和流通兩大環節，整合工業產品、流通商品、特殊品（食品藥品、特種設備）三大品類，統籌公共安全、市場秩序、產業發展等政策目標，構建統一的商品全鏈條質量體系，真正形成末端倒逼機制。其次，擺脫市場主體資質靜態認可的“重審批”模式，嵌入市場經濟活動，對生產經營行為和產品服務質量實施動態監測監督。通過加快完善全國商事主體多維度信用數據庫，綜合合同審查、價格監督檢查、廣告監測、反壟斷、產品抽檢等行為軌跡記錄信息，用大數據為食品企業“立體畫像”和預測行為，有靶向性地開展風險全生命周期管理。此外，還有統一的市場要素體系。監管的本質是糾正市場失靈而非取而代之，除了監督執法，商標、專利、標準、計量、產品認證、檢驗檢測、地理標志等現代市場交易要素，都是政府借助市場力量實現自我規制（self regulation）的手段和途徑。過去，這些要素散布在不同監管部門，機構改革后有望整合，協同提升市場要素統一性。

　　第二，優化協同高效的政府監管體系。監管體系是機構設置、人員編制、財政投入和權責關系等組織制度的總稱，本質上是行政資源配置方式。完善食品安全監管體系有三個重點：一是簡政放權，釋放監管資源。監管的根本任務是實現公眾健康、商業利益、政治考量的均衡，監管者（regulator）與促進者（enabler）是有機統一的。一方面，通過保健食品注冊備案“雙軌制”等改革減少行政審批事項，釋放事中事后監管資源，減輕市場主體負擔；另一方面，積極創新出口食品農產品生產企業內外銷“三同”（即出口企業的內外銷產品在同一生產線、按相同的標準生產、達到相同的質量水平）和“放心肉菜示范超市”等市場嵌入型政策手段，從政府為企業背書轉變為企業對自己負責。二是綜合執法加大監管力度。區分原食藥監部門的技術專業性和原工商部門的執法專業性，整合審核查驗、稽查辦案、督察審計等隊伍，充分發揮綜合執法的資源優勢和協同效應。例如2018年5月媒體曝光的“有機蔬菜事件”，就涉及食品安全、虛假宣傳、產品認證等問題，過去分屬食藥監、工商、質監等部門管轄，容易出現事件定性困難和職能邊界模糊。綜合執法則能妥善解決執法標準不統一、監督執法力量分散、基層專業能力薄弱等問題，從而形成市場綜合治理的合力。三是優化服務放大監管效能。不論是第三方平臺等新業態抑或移動送餐車等新技術，都需要監管部門與企業充分溝通，采取簡約治理和審慎監管的理念。這是智慧監管不斷創新的基礎，也是食品產業高質量發展的重要前提。

　　第三，共建共治共享的社會治理體系。黨的十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局。食品安全風險多元性決定了動員社會各方力量共治的必要性，實現從“少數人管多數人”向“多數人盯少數人”的轉變，具體包括格局共建、風險共治、成果共享三個層次。尤其是要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，最終實現食品安全與高質量發展共享，食品安全與市場秩序共享以及食品安全與社會和諧共享。上述三大體系的內在邏輯關聯是：以“大監管”構建統一市場，以“大市場”提升產業素質和監管效能，以“大治理”應對現代市場與產業的復雜風險。食品安全戰略的具體政策工具如下（見表3）。

　　正如上文所述，黨的十九大將食品安全戰略落腳到“讓人民吃得放心”，可見食品安全治理必須嵌入新時代人民日益增長的美好生活需要，提升全社會食品安全滿意度。這種從客觀指標到主觀評價的轉變，絕不是簡單線性關系，而是治理體系改善和治理能力整體性提升。有必要制定戰略的時間表和路線圖，確保制度短期、中期、長期的一致性和可預期性。第一步到2020年也就是全面建成小康社會之際，堅決守住不發生食品安全系統性風險的底線，持續提升食品安全保障水平。第二步到2027年也就是黨的二十一大召開之際，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，人民群眾食品安全滿意度顯著提升。第三步到2035年，與社會主義現代化進程同步，基本實現食品安全治理現代化，讓人民吃得放心。第四步到2050年，全面實現食品安全治理現代化，食品安全狀況在全球具有較高水準，為中華民族偉大復興中國夢奠定基本基礎。對于指標體系等具體命題，將另具文述之。（本文首發于《學術研究》2019年第4期，原標題為《新時代國家食品安全戰略：起點、構想和任務》）（因版面篇幅所限，本文摘要、注解及說明部分從略。——編者注）