堅(jiān)持和完善共建共治共享的西藏社區(qū)治理制度

內(nèi)容提要

西藏城市社區(qū)建設(shè)自2004年起步后，歷經(jīng)十幾年建設(shè)歷程，盡管取得了顯著成效，但依舊存在著一些亟待解決的問題，如社區(qū)規(guī)劃不盡完善；社區(qū)治理體制有待進(jìn)一步理順；社區(qū)治理工作主要由政府倡導(dǎo)和推動(dòng)，社區(qū)居民與社區(qū)中的單位參與意識(shí)淡薄；社區(qū)服務(wù)單一、社區(qū)文化活動(dòng)單調(diào)、社區(qū)社會(huì)保障工作不到位的現(xiàn)象大量存在；社區(qū)治理法治化滯后；社區(qū)基層黨建工作有待加強(qiáng)；社區(qū)對流動(dòng)人口的服務(wù)和管理水平有待進(jìn)一步提高；部分社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；民族自治地區(qū)，尤其是西藏城市社區(qū)治理應(yīng)該有區(qū)別于內(nèi)地社區(qū)建設(shè)的特色與特點(diǎn)等等，但對上述問題，無論理論研究或?qū)嵺`操作均呈現(xiàn)一定程度的空白。隨著西藏城市化進(jìn)程加快，社區(qū)已逐漸成為保障和改善民生的重要依托、推行城市網(wǎng)格化管理和“雙聯(lián)戶”的重要基礎(chǔ)、服務(wù)與管理重點(diǎn)人員、流動(dòng)人口和特殊人群的重要場域、黨和政府與人民群眾保持密切聯(lián)系的“連心橋”、有效化解各種社會(huì)矛盾的具體場所、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理與公共服務(wù)的重要平臺(tái)、鞏固黨在基層執(zhí)政地位的重要基石，在基層社會(huì)治理體系中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)作用。

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出：“中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系。”強(qiáng)調(diào)我國國家制度和國家治理體系具有十三個(gè)方面的顯著優(yōu)勢，其中“堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，善于自我完善、自我發(fā)展，使社會(huì)充滿生機(jī)活力的顯著優(yōu)勢”是源自實(shí)踐深度和理論高度對中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理特點(diǎn)與優(yōu)勢的全新概括和總結(jié)。全會(huì)同時(shí)指出，要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。”社會(huì)治理是國家治理的重要方面，社會(huì)治理制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。為此，全會(huì)提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，完善社會(huì)治安防控體系，健全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善國家安全體系。”

習(xí)近平總書記不僅多次深入基層社區(qū)調(diào)研，而且在理論上也多次論述社區(qū)治理、社會(huì)治理的重大意義及其與國家治理之間的關(guān)系。他強(qiáng)調(diào)：“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。”“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序。社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”“要深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系。”習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，聚焦基層黨建、城市管理、社區(qū)治理和公共服務(wù)等主責(zé)主業(yè)，整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，面向區(qū)域內(nèi)群眾開展服務(wù)。要推進(jìn)服務(wù)辦理便捷化，優(yōu)化辦事流程，減少辦理環(huán)節(jié)，加快政務(wù)信息系統(tǒng)資源整合共享。要推進(jìn)服務(wù)供給精細(xì)化，找準(zhǔn)服務(wù)群眾的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，對接群眾需求實(shí)施服務(wù)供給側(cè)改革，辦好一件件民生實(shí)事。”

貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，必然要求在實(shí)際工作中切實(shí)完善社會(huì)治理體系、建設(shè)社會(huì)治理共同體、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，以達(dá)到習(xí)近平總書記提出的“民有所呼、我有所應(yīng)”和“實(shí)戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”的新要求。

首先需要明確堅(jiān)持和完善西藏社區(qū)治理制度的指導(dǎo)思想：高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，切實(shí)貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，從西藏區(qū)情出發(fā)，立足實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)，以黨的建設(shè)為龍頭，以服務(wù)群眾為核心，以法治建設(shè)為重點(diǎn)，以基礎(chǔ)建設(shè)為依托，以文化活動(dòng)為載體，以維護(hù)穩(wěn)定為保證，不斷創(chuàng)新西藏社區(qū)治理體制，按照“居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、團(tuán)結(jié)文明”的標(biāo)準(zhǔn)，努力把社區(qū)建設(shè)成為黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶、社會(huì)治理的依托、社會(huì)服務(wù)的載體、社會(huì)穩(wěn)定的基石。

其次需要明確堅(jiān)持和完善西藏社區(qū)治理制度的主要目標(biāo)：

1、加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織的龍頭作用。選好配強(qiáng)以黨支部書記為班長的居（村）委會(huì)“兩委”班子；積極主動(dòng)把社區(qū)黨建工作融合到社區(qū)管理活動(dòng)中去，深入到拓展社區(qū)服務(wù)、搞好社區(qū)治安的具體工作中去，滲透到繁榮社區(qū)文化、改善人居環(huán)境的實(shí)踐中去，不斷增強(qiáng)社區(qū)黨組織在居民群眾中的凝聚力和號(hào)召力；廣大社區(qū)黨員要增強(qiáng)服務(wù)居民群眾的意識(shí)，始終保持先進(jìn)性，在建設(shè)和諧社區(qū)的進(jìn)程中發(fā)揮先鋒模范作用。

另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，單位制在不斷解體，現(xiàn)在進(jìn)入到了后單位制時(shí)期，這就決定了社區(qū)生活必然將逐漸成為中國社會(huì)生活的重要組成部分。因此，黨組織在未來發(fā)展中，必須實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，立足單位轉(zhuǎn)向社區(qū)這一不可逆的趨勢，將以往不受重視的社區(qū)拓展為主要活動(dòng)空間，通過組織黨員、發(fā)展黨員來動(dòng)員社會(huì)和整合社會(huì)。

2、轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建新型社區(qū)治理體制。理順政府與社區(qū)的權(quán)限與職責(zé)，以社區(qū)自治為核心，使政府、街道辦與社區(qū)各謀其事、各盡其責(zé)；形成社區(qū)黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、轄區(qū)內(nèi)單位組織以及其他社會(huì)組織協(xié)同管理的多元主體協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。

3、立足實(shí)際，倡導(dǎo)社區(qū)共建共治共享。以屬地管理為原則的社區(qū)治理模式，必須要打破“單位所有”的封閉格局，對轄區(qū)內(nèi)的資源進(jìn)行整合利用，達(dá)到物質(zhì)設(shè)施資源、人力資源和組織資源的有效共享、充分利用。

4、更新認(rèn)識(shí)，建立多元投入機(jī)制。目前社區(qū)服務(wù)建設(shè)主要靠政府財(cái)政投入，過分依賴政府推動(dòng)在短時(shí)期內(nèi)有利于促進(jìn)社區(qū)建設(shè)，但是，城市發(fā)展需要探索市場經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)服務(wù)建設(shè)社會(huì)化和市場化的道路，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)各界包括政府、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、社團(tuán)、個(gè)人、外資等多主體、多渠道投資并加強(qiáng)監(jiān)管，通過“誰投資誰得益”，建立社區(qū)服務(wù)建設(shè)的多元投入體制。

5、循序漸進(jìn)，大力拓展社區(qū)服務(wù)。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，在西藏社區(qū)治理創(chuàng)新中要重點(diǎn)抓好城區(qū)、街道辦事處社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)與管理，根據(jù)形勢要求，不斷增加社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，增設(shè)便民利民的服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，在社區(qū)中要大力引導(dǎo)倡導(dǎo)鄰里、居（村）民自助服務(wù)和志愿者精神，使服務(wù)他人、服務(wù)社會(huì)成為居（村）民自主與自愿選擇，并逐漸成為一種文化。

6、因地制宜，完善居民自治。在城市，完善居民委員會(huì)協(xié)調(diào)會(huì)制度、評議會(huì)制度、居民來訪制度、居委會(huì)工作報(bào)告制度；在農(nóng)村，完善村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式方法；大力推進(jìn)信息公開；根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大有序參與，加強(qiáng)民主協(xié)商。

7、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，夯實(shí)社區(qū)在維護(hù)穩(wěn)定中的基石作用。探索將矛盾化解在社區(qū)的體制機(jī)制與方式方法，在社區(qū)內(nèi)形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、心理服務(wù)機(jī)制；進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)格化管理和“雙聯(lián)戶”管理模式；進(jìn)一步完善群防群治，落實(shí)社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制；探索對重點(diǎn)人員和特殊人員的新型服務(wù)與管理方式等等。

最后需明確達(dá)成上述目標(biāo)的著力點(diǎn)：

1、厘清重點(diǎn)，明晰邊界，充分發(fā)揮黨、政府、市場、社會(huì)、公眾在社區(qū)治理創(chuàng)新中的各自作用。充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心作用；充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用；充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用；激發(fā)社會(huì)活力，大力培育和發(fā)展社會(huì)組織；充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。

2、以建設(shè)誠信社區(qū)為龍頭創(chuàng)設(shè)社區(qū)治理各種具體制度，實(shí)現(xiàn)用制度管人管事。在制度運(yùn)行成熟并取得實(shí)效的基礎(chǔ)上，將其上升為法律法規(guī)。此處涉及到的制度建設(shè)既包括針對社區(qū)管理人員的，也包括針對社區(qū)所有居民的；既包括正式制度，也包括非正式制度；既包括以往被大家熟知的如考勤考核獎(jiǎng)勵(lì)、社區(qū)公約等舊制度，更包括為構(gòu)建現(xiàn)代文明社會(huì)所急需的一些新制度；既包括總結(jié)以往成功管理經(jīng)驗(yàn)，更強(qiáng)調(diào)用治理的戰(zhàn)略思維謀篇布局。

3、切實(shí)落實(shí)中央及有關(guān)部委關(guān)于社區(qū)治理的相關(guān)政策，盡快制定出臺(tái)西藏社區(qū)治理創(chuàng)新的中長期規(guī)劃及相應(yīng)政策法規(guī)。

4、以加強(qiáng)社區(qū)自治為核心，理順關(guān)系，明晰職責(zé)。提高全社會(huì)尤其是各級政府部門對社區(qū)居委會(huì)法律地位的認(rèn)識(shí)，避免居委會(huì)變相成為政府的下屬機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步落實(shí)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，推進(jìn)城市居委會(huì)選舉改革，真正落實(shí)居民直接選舉，擴(kuò)大選舉參與面。認(rèn)真落實(shí)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，使責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一起來。

5、想方設(shè)法調(diào)動(dòng)轄區(qū)單位與居民參與社區(qū)治理的積極性。廣泛的社區(qū)參與是決定社區(qū)治理與基層民主化程度的本質(zhì)問題，它是社區(qū)治理創(chuàng)新的深厚基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理由外源型行政推動(dòng)向內(nèi)源型自治發(fā)展的關(guān)鍵，也是社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的根本所在。為此，需將居民直接選舉真正落到實(shí)處。充分發(fā)揮協(xié)商民主在社區(qū)治理中的積極作用。政府部門、企事業(yè)單位出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)、鼓勵(lì)初高中學(xué)生和大學(xué)生參與社區(qū)治理，為社區(qū)提供自愿服務(wù)。發(fā)揮轄區(qū)單位參與社區(qū)治理的積極性。加大社區(qū)參與的宣傳力度，營造“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”“我的社區(qū)我的家”“我為人人、人人為我”“人人參與、人人分享”的濃厚氛圍。建立健全各種各類社區(qū)組織。

6、政府加大投入力度，完善社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

7、進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，充分發(fā)揮社區(qū)在維護(hù)穩(wěn)定中的基石作用。將社區(qū)維穩(wěn)擺在重要位置并予以足夠重視。適時(shí)適量增加社區(qū)維穩(wěn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步完善社會(huì)治安綜合治理的相關(guān)措施，建立起科學(xué)的防控體系和評價(jià)體系。切實(shí)完善屬地管理，增強(qiáng)社區(qū)意識(shí)。以社區(qū)服務(wù)為先導(dǎo)，完善流動(dòng)人口管理制度。滿足社區(qū)居民群眾合理的利益訴求，消除社區(qū)居民上訪的根源。成立社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)先鋒隊(duì)，提升社區(qū)居民的應(yīng)急意識(shí)與能力。加強(qiáng)人民內(nèi)部矛盾糾紛排查調(diào)處力度，使矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在社區(qū)、盡力化解在社區(qū)。

8、加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力。健全社區(qū)管理體制，注重將政府的行政管理職能與社區(qū)自我服務(wù)功能相結(jié)合。優(yōu)化資源配置，完善社區(qū)文化協(xié)作機(jī)制。充分發(fā)揮民族特色優(yōu)勢和各地區(qū)位優(yōu)勢。建立一支高素質(zhì)的社區(qū)文化工作隊(duì)伍。爭取多方資金支持，加大社區(qū)文化投入力度。

9、為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，必須做到政府投入、多元投入與利用現(xiàn)有資源三管齊下；大力創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的均等化、職能化、市場化、社會(huì)化、專業(yè)化（職業(yè)化）、常態(tài)化、智能化（便捷化）；完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，促進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展。

10、為推進(jìn)社區(qū)治理法治化，在立法層面，要抓緊創(chuàng)設(shè)并完善各項(xiàng)社區(qū)治理法律法規(guī)；在法律實(shí)施層面，要多管齊下確保法治國家、法治政府、法治社會(huì)、法治社區(qū)的一體化建設(shè)。同時(shí)要依法加強(qiáng)黨對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)；依法明確各類治理主體；依法深化城市社區(qū)民主協(xié)商，促進(jìn)基層民主；依法調(diào)處糾紛、依法維權(quán)。

11、為進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)黨建，須做到領(lǐng)導(dǎo)體制科學(xué)化、組織設(shè)置網(wǎng)格化、運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化、黨組織活動(dòng)方式多樣化、黨員發(fā)揮作用常態(tài)化、黨組織和黨員服務(wù)群眾長效化、工作載體品牌化、隊(duì)伍建設(shè)專職化、陣地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)費(fèi)保障制度化。（作者為自治區(qū)黨委黨校教授）