堅持和完善共建共治共享的西藏社區治理制度

內容提要

西藏城市社區建設自2004年起步后，歷經十幾年建設歷程，盡管取得了顯著成效，但依舊存在著一些亟待解決的問題，如社區規劃不盡完善；社區治理體制有待進一步理順；社區治理工作主要由政府倡導和推動，社區居民與社區中的單位參與意識淡薄；社區服務單一、社區文化活動單調、社區社會保障工作不到位的現象大量存在；社區治理法治化滯后；社區基層黨建工作有待加強；社區對流動人口的服務和管理水平有待進一步提高；部分社區基礎設施建設落后；民族自治地區，尤其是西藏城市社區治理應該有區別于內地社區建設的特色與特點等等，但對上述問題，無論理論研究或實踐操作均呈現一定程度的空白。隨著西藏城市化進程加快，社區已逐漸成為保障和改善民生的重要依托、推行城市網格化管理和“雙聯戶”的重要基礎、服務與管理重點人員、流動人口和特殊人群的重要場域、黨和政府與人民群眾保持密切聯系的“連心橋”、有效化解各種社會矛盾的具體場所、加強和創新社會治理與公共服務的重要平臺、鞏固黨在基層執政地位的重要基石，在基層社會治理體系中發揮著不可替代的基礎作用。

黨的十九屆四中全會明確指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系。”強調我國國家制度和國家治理體系具有十三個方面的顯著優勢，其中“堅持改革創新、與時俱進，善于自我完善、自我發展，使社會充滿生機活力的顯著優勢”是源自實踐深度和理論高度對中國特色社會主義社會治理特點與優勢的全新概括和總結。全會同時指出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。”社會治理是國家治理的重要方面，社會治理制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分。為此，全會提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，完善社會治安防控體系，健全公共安全體制機制，構建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。”

習近平總書記不僅多次深入基層社區調研，而且在理論上也多次論述社區治理、社會治理的重大意義及其與國家治理之間的關系。他強調：“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。”“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”“要深入推進社區治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。”習近平總書記在上海考察時進一步強調：“要推動城市治理的重心和配套資源向街道社區下沉，聚焦基層黨建、城市管理、社區治理和公共服務等主責主業，整合審批、服務、執法等方面力量，面向區域內群眾開展服務。要推進服務辦理便捷化，優化辦事流程，減少辦理環節，加快政務信息系統資源整合共享。要推進服務供給精細化，找準服務群眾的切入點和著力點，對接群眾需求實施服務供給側改革，辦好一件件民生實事。”

貫徹落實十九屆四中全會精神，必然要求在實際工作中切實完善社會治理體系、建設社會治理共同體、構建基層社會治理新格局，以達到習近平總書記提出的“民有所呼、我有所應”和“實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”的新要求。

首先需要明確堅持和完善西藏社區治理制度的指導思想：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，切實貫徹落實十九屆四中全會精神，從西藏區情出發，立足實際，著眼長遠，以黨的建設為龍頭，以服務群眾為核心，以法治建設為重點，以基礎建設為依托，以文化活動為載體，以維護穩定為保證，不斷創新西藏社區治理體制，按照“居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、團結文明”的標準，努力把社區建設成為黨和政府聯系群眾的紐帶、社會治理的依托、社會服務的載體、社會穩定的基石。

其次需要明確堅持和完善西藏社區治理制度的主要目標：

1、加強社區黨組織建設，充分發揮黨組織的龍頭作用。選好配強以黨支部書記為班長的居（村）委會“兩委”班子；積極主動把社區黨建工作融合到社區管理活動中去，深入到拓展社區服務、搞好社區治安的具體工作中去，滲透到繁榮社區文化、改善人居環境的實踐中去，不斷增強社區黨組織在居民群眾中的凝聚力和號召力；廣大社區黨員要增強服務居民群眾的意識，始終保持先進性，在建設和諧社區的進程中發揮先鋒模范作用。

另外，隨著我國經濟轉軌和社會轉型，單位制在不斷解體，現在進入到了后單位制時期，這就決定了社區生活必然將逐漸成為中國社會生活的重要組成部分。因此，黨組織在未來發展中，必須實現戰略性轉移，立足單位轉向社區這一不可逆的趨勢，將以往不受重視的社區拓展為主要活動空間，通過組織黨員、發展黨員來動員社會和整合社會。

2、轉變觀念，構建新型社區治理體制。理順政府與社區的權限與職責，以社區自治為核心，使政府、街道辦與社區各謀其事、各盡其責；形成社區黨組織、自治組織、經濟組織、轄區內單位組織以及其他社會組織協同管理的多元主體協作治理結構。

3、立足實際，倡導社區共建共治共享。以屬地管理為原則的社區治理模式，必須要打破“單位所有”的封閉格局，對轄區內的資源進行整合利用，達到物質設施資源、人力資源和組織資源的有效共享、充分利用。

4、更新認識，建立多元投入機制。目前社區服務建設主要靠政府財政投入，過分依賴政府推動在短時期內有利于促進社區建設，但是，城市發展需要探索市場經濟條件下社區服務建設社會化和市場化的道路，應當鼓勵社會各界包括政府、社會經濟組織、社團、個人、外資等多主體、多渠道投資并加強監管，通過“誰投資誰得益”，建立社區服務建設的多元投入體制。

5、循序漸進，大力拓展社區服務。當前及今后一段時期，在西藏社區治理創新中要重點抓好城區、街道辦事處社區服務中心和社區居委會社區服務站的建設與管理，根據形勢要求，不斷增加社區服務網點，增設便民利民的服務項目。同時，在社區中要大力引導倡導鄰里、居（村）民自助服務和志愿者精神，使服務他人、服務社會成為居（村）民自主與自愿選擇，并逐漸成為一種文化。

6、因地制宜，完善居民自治。在城市，完善居民委員會協調會制度、評議會制度、居民來訪制度、居委會工作報告制度；在農村，完善村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的方式方法；大力推進信息公開；根據實際情況，擴大有序參與，加強民主協商。

7、統一認識，夯實社區在維護穩定中的基石作用。探索將矛盾化解在社區的體制機制與方式方法，在社區內形成科學有效的利益協調機制、矛盾調處機制、訴求表達機制、權益保障機制、心理服務機制；進一步優化網格化管理和“雙聯戶”管理模式；進一步完善群防群治，落實社會治安綜合治理責任制；探索對重點人員和特殊人員的新型服務與管理方式等等。

最后需明確達成上述目標的著力點：

1、厘清重點，明晰邊界，充分發揮黨、政府、市場、社會、公眾在社區治理創新中的各自作用。充分發揮黨委領導的核心作用；充分發揮政府的主導作用；充分發揮市場在配置資源中的決定性作用；激發社會活力，大力培育和發展社會組織；充分調動公眾參與的積極性。

2、以建設誠信社區為龍頭創設社區治理各種具體制度，實現用制度管人管事。在制度運行成熟并取得實效的基礎上，將其上升為法律法規。此處涉及到的制度建設既包括針對社區管理人員的，也包括針對社區所有居民的；既包括正式制度，也包括非正式制度；既包括以往被大家熟知的如考勤考核獎勵、社區公約等舊制度，更包括為構建現代文明社會所急需的一些新制度；既包括總結以往成功管理經驗，更強調用治理的戰略思維謀篇布局。

3、切實落實中央及有關部委關于社區治理的相關政策，盡快制定出臺西藏社區治理創新的中長期規劃及相應政策法規。

4、以加強社區自治為核心，理順關系，明晰職責。提高全社會尤其是各級政府部門對社區居委會法律地位的認識，避免居委會變相成為政府的下屬機構。進一步落實《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，推進城市居委會選舉改革，真正落實居民直接選舉，擴大選舉參與面。認真落實權力清單和責任清單制度，使責、權、利統一起來。

5、想方設法調動轄區單位與居民參與社區治理的積極性。廣泛的社區參與是決定社區治理與基層民主化程度的本質問題，它是社區治理創新的深厚基礎，是實現社區治理由外源型行政推動向內源型自治發展的關鍵，也是社區長遠發展的根本所在。為此，需將居民直接選舉真正落到實處。充分發揮協商民主在社區治理中的積極作用。政府部門、企事業單位出臺相關政策引導、鼓勵初高中學生和大學生參與社區治理，為社區提供自愿服務。發揮轄區單位參與社區治理的積極性。加大社區參與的宣傳力度，營造“社區是我家，建設靠大家”“我的社區我的家”“我為人人、人人為我”“人人參與、人人分享”的濃厚氛圍。建立健全各種各類社區組織。

6、政府加大投入力度，完善社區內的基礎設施建設。

7、進一步加強社會治安綜合治理，充分發揮社區在維護穩定中的基石作用。將社區維穩擺在重要位置并予以足夠重視。適時適量增加社區維穩專項經費。進一步完善社會治安綜合治理的相關措施，建立起科學的防控體系和評價體系。切實完善屬地管理，增強社區意識。以社區服務為先導，完善流動人口管理制度。滿足社區居民群眾合理的利益訴求，消除社區居民上訪的根源。成立社區應急響應先鋒隊，提升社區居民的應急意識與能力。加強人民內部矛盾糾紛排查調處力度，使矛盾糾紛發現在社區、盡力化解在社區。

8、加強社區文化建設，增強社區的凝聚力。健全社區管理體制，注重將政府的行政管理職能與社區自我服務功能相結合。優化資源配置，完善社區文化協作機制。充分發揮民族特色優勢和各地區位優勢。建立一支高素質的社區文化工作隊伍。爭取多方資金支持，加大社區文化投入力度。

9、為進一步推進社區服務，必須做到政府投入、多元投入與利用現有資源三管齊下；大力創新社區服務，實現社區服務的均等化、職能化、市場化、社會化、專業化（職業化）、常態化、智能化（便捷化）；完善社區衛生服務體系，促進社區衛生服務發展。

10、為推進社區治理法治化，在立法層面，要抓緊創設并完善各項社區治理法律法規；在法律實施層面，要多管齊下確保法治國家、法治政府、法治社會、法治社區的一體化建設。同時要依法加強黨對社區的領導；依法明確各類治理主體；依法深化城市社區民主協商，促進基層民主；依法調處糾紛、依法維權。

11、為進一步加強社區黨建，須做到領導體制科學化、組織設置網格化、運行機制規范化、黨組織活動方式多樣化、黨員發揮作用常態化、黨組織和黨員服務群眾長效化、工作載體品牌化、隊伍建設專職化、陣地建設標準化、經費保障制度化。（作者為自治區黨委黨校教授）