土地成片開發如何體現科學性公益性

　　2020年1月1日起，關乎億萬農民切身利益的新《土地管理法》正式實施。此次修法以來一直備受爭議的成片開發建設征地，在新增了多個限定后被納入公共利益范疇。

　　成片開發建設用地，一直是土地征收中備受關注的領域。一方面，成片開發確實有利于產業發展和資源配置進行合理的規劃和布局，便于開展大規模土地基礎設施建設，形成功能齊全的土地區塊。比如，廣州十余年來的“三舊”改造實踐中，諸如產業園區建設、舊村莊改造等“三舊”改造項目，是通過土地征收成片開發的方式進行。但另一方面，成片開發爭議焦點在于其是否具有公共利益屬性。

　　按照新法規定，成片開發應當同時符合國務院自然資源主管部門規定的標準。當前，為避免對經濟社會發展影響過大，科學界定土地征收成片開發的具體標準刻不容緩。成片開發具體標準的界定有其體系邏輯，筆者認為，可從秉持科學性與公益性兩步進行：

　　第一，成片開發規模的科學性。成片開發的面積如果過小，無法發揮其規模效應；面積過大，可能因資金不足，造成土地資源閑置浪費；同時，我國不同地區土地成片開發的規模效應亦不同。實踐中，地方政府一次性出讓大片土地，不利于對土地供給實行實時調控，不利于取得符合實際的土地收益，我國各地出現的不同程度的產業園區土地撂荒現象即是例證。因此，成片開發的規模，應當根據社會經濟發展和市場需求情況，按照產業結構合理、節約集約、因地制宜的原則，進行深度分析和科學論證，形成一套以土地用途、最低開發面積、每平方公里最低投資金額、開發建設周期、容積率、建筑密度等指標為測算依據的復合性界定標準。具體的規模標準，應體現技術性、科學性。

　　第二，成片開發的公益屬性。根據《土地管理法》第45條，成片開發土地征收必須符合“為了公共利益的需要”。即便該條同時規定成片開發應當限制在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，且須符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，并納入國民經濟和社會發展年度計劃，但基于目前我國各項規劃的編制與實施現狀，規劃難以保障成片開發用地的公共利益屬性。因此，成片開發符合各項規劃，只能作為判斷擬征收地塊是否具備采取征收方式的基本資格，旨在淘汰明顯不是為了公共利益需要的征收決定，還需進一步判斷征收目的是否具有實質性與必要性，以符合“確需征收農民集體所有土地”的條件要求。

　　根據縮小征地范圍的立法精神，可通過兩條途徑來控制成片開發的公益屬性：

　　一是，明確區片內的公共利益項目必須占絕對多的面積比例，如80%以上，同時應當保障公共利益用地項目先行。具體可規定：為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收集體土地，經省級以上人民政府批準，可以組織實施成片開發建設：由政府組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段的村莊進行改建需要用地的；由政府組織實施產業園區建設需要用地的（可列舉準予進行成片開發建設的產業目錄清單，或者不予批準的負面清單）；由政府組織實施的新設經濟功能區建設需要用地的。上述情形中，開發范圍內公共利益項目用地比重應占區片土地面積80%以上，且須保障先行建設。

　　二是，明確要求征收部門論證成片開發的公益性與必要性，該論證報告的內容應包括開發目的、法律依據、用地范圍及面積、土地權屬及適用現狀、公益性評估、必要性評估、既有土地權利人保障情況等內容。《土地管理法》第47條第2款要求征收決定前應組織開展社會穩定風險評估。事實上，國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》之后，多地出臺國有土地上房屋征收社會穩定風險評估實施辦法，明確規定風險評估內容應包括征收項目的實施是否符合有關法律法規的要求，是否為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要等。因此，在界定成片開發標準時，可規定：征收決定部門在作出成片開發土地征收決定前，應當依法組織開展社會穩定風險評估。一是合法性評估。征收項目是否符合法律規定，是否符合公共利益的需要，是否符合法定審批程序。二是有效性評估。征收項目是否兼顧群眾的現實利益和長遠利益，是否得到大多數群眾的理解和支持，是否盡最大可能維護所涉及群眾的合法權益。三是必要性評估。征收補償方案是否公平合理，是否與本地經濟社會發展水平相適應，是否具備實施的時機和條件。

　　總之，制定成片開發的標準，既要秉持科學性，把成片開發的制度優勢充分發揮出來，又要保障公益性，加強制度創新，不斷完善和發展中國特色社會主義土地管理法律制度。

　　（作者系廣東外語外貿大學土地法制研究院副院長、副教授）